美国的保密教育培训工作与启示
发布时间:2014-06-11 浏览次数:

  美国的保密教育培训工作与启示

 

                                                 信息来源:中国保密在线

20世纪90年代中叶以后,美国保密管理政策发生了很大变化,克林顿政府于1995420日发布《国家安全涉密信息》12958号总统令,提出疑密从无疑密从低的原则,力图解决美国传统保密管理中过度定密问题,并开始全面加强保密培训管理,以推动保密管理新政策和新理念的落实。此后历经小布什政府再到奥巴马政府,虽然保密管理理念和政策起伏较大,但在这个过程中美国的保密教育培训制度却日臻完善。尤其是奥巴马上任以来,无论从保密教育培训制度规定看,还是从实际效果看,都有很多有益的经验值得借鉴。

 

                             奥巴马政府推动保密教育培训工作的举措

 

20091229日,美国总统奥巴马颁布了《国家安全涉密信息》13526号总统令,对保密教育培训工作作出了强制性规定。根据总统令的要求,美国信息安全监督办公室(以下简称ISOO)大量增加并完善了保密教育培训的内容,拓展了保密教育培训方式,并且加大了专项经费的投入。这些举措有效保证了美国保密教育培训的实效,为奥巴马政府的保密管理改革打下了坚实基础。具体表现在以下四个方面:

第一,通过总统令明确保密教育培训的法律规定。13526号总统令要求各机构制订教育和培训计划,由ISOO负责监督实施;规定全体原始定密官必须接受恰当定密、预防过度定密和及时解密培训,否则将被剥夺原始定密权限;严格限制培训时间间隔,如原始定密官每年至少接受一次教育培训,负责派生定密的人员则每两年至少接受一次教育培训,以保证他们能够及时了解保密管理法规的最新变化,高效精准地落实保密管理政策。

第二,配备保密教育培训教材,完善保密教育培训内容。ISOO具体负责美国的保密教育培训工作,其指定的培训教材包括《定密标识手册》、《机构涉密信息管理数据》、《保密协议简明手册》和《工业安全手册》等。这些资料的更新速度很快,以《定密标识手册》为例,颁布时间是201012月,到20121月,新修订版就已经发布并可以在线下载。此外,美国的保密教育培训内容也比较完整,既包括如何做到准确定密,如何预防泄密,如何应对互联网时代的保密管理新形势新变化,也包括如何防止和惩处过度定密和乱定密,还包括如何标识保密标志以及如何做好解密工作等内容。13526号总统令还特别授权美国档案管理与记录局成立国家解密中心,由其统一管理联邦政府的解密工作,并简化解密流程,开展解密培训,推动各项解密举措的顺利进行。

第三,丰富保密教育培训方式,开发在线培训课程。除传统培训方式外,近年来,ISOO还开发了在线培训课程,提供总统令及其执行条例所要求的最低限度的保密管理知识。目前在线培训课程共包括四讲,分别介绍美国保密管理的历史背景、定密管理、定密信息标识系统、定密信息标识系统的实践操作。除了提供89张在线课件,培训网站还提供美国保密管理的简写含义搜索、在线互动以及在线答题测试。其中每讲后面均有在线测试,且为强制进行,即一旦进入只能继续做题,无法返回,提交后即刻显示对错,并对正确答案做出解读。笔者做过其全部测试题,总体感觉是前两课的测试比较简单,而后面两课相对难一些,需要掌握全部保密管理的相关规定才能选出正确答案。如果能顺利通过这些测试,便证明确实具备了美国保密管理所要求的基本知识。

第四,加大保密教育培训经费投入,保障保密教育培训实效。自1995年以来,美国政府对保密教育培训的投入便逐年加大,奥巴马政府上台以来保密教育培训经费开始出现快速增长,已由克林顿政府时期的6700万美元增长至2011年的5.02亿美元,详见表1

由表1可以看出,每当美国保密管理政策发生较大改变时,教育培训费用就会出现大幅增加,预示着联邦政府的教育培训力度得到加强。以小布什政府为例,“9·11”事件发生后,保密教育培训经费连续五年出现快速增长,到小布什卸任时,教育培训经费已经比他上任时增长了117%。也正是在这五年,美国的保密管理政策发生了很大改变,过度保密问题开始加剧,以至于一些学者批评小布什把美国带进了失去信息的时代。而奥巴马上任第一天就发布了《透明政府备忘录》,公开批评小布什政府的过度保密政策,认为很多年来有太多的文件因为过度定密而远离公众视线,部门壁垒和技术问题已成为解密无关国家安全的敏感信息的障碍。据此,在2009年底颁布的13526号总统令中,奥巴马政府提出要在有效保护核心机密信息和实现敏感信息的快速、全面公开之间寻找平衡点。新总统令半年后开始全面实施,大规模的培训也随之展开。因此,在表1中可以看到,美国2010年的保密教育培训经费比2009年大幅增长了77%,而2011年只比2010年增长了25%,基本回归到十年来教育培训费用的平均增长范围内。这说明贯彻奥巴马政府新的保密政策的培训任务已经基本完成,教育培训活动开始回归常态。

 

                             奥巴马政府保密教育培训工作的实际效果

 

ISOO认为,保密教育培训在政府机构执行信息安全政策中发挥着无可替代的关键作用,是有效实施保密管理政策不可或缺的基础和前提。从奥巴马政府近四年来的保密管理实施效果看,美国的保密教育培训工作已经实现了新总统令确定的基本目标。

首先,根据新政策全面审查联邦政府各机构的定密执行手册,并通过保密教育培训落实新的定密方针。美国的定密执行手册全称为《基本定密事项指南》,是美国派生定密的两大依据之一。近年来,随着美国保密管理的发展,定密指南的规定越来越细,内容也越来越多,执行过程中开始出现官僚主义式的僵化,表现为大量已经过时的定密指南没有及时废止,更多的定密指南并没有按照规定及时修订更新等。到2009年底,美国联邦政府各机构共拥有定密指南2390个,其中,只有54%在过去的五年中被修订更新过。因此,2010ISOO开始启动定密指南审查计划,规定各机构在限定的时间节点内全面审查定密指南,并向ISOO报告,审查的截止日期是2012627日。从近两年ISOO的年度报告看,各机构定密指南审查工作进展较为顺利,到2010年底,已有1863个定密指南顺利完成审查更新,占总数的75%。但是定密指南数量最多的美国国防部(审查前有1878个)行动比较迟缓,到2011729日,只审查了648个定密指南,其中有82个指南被废止,占审查总数的10%

其次,美国的原始定密官和原始国家秘密数量持续减少,过度定密问题得到有效遏制。在小布什政府执政期间,由于“9·11”事件的发生以及实行单边主义外交政策,过度保密问题一直十分严重,以至于建设透明政府成为奥巴马成功竞选的口号之一。上任之后,奥巴马开始推行保密管理改革,在保密教育培训中大量增加并突出了预防过度定密的内容,上任三年来,美国原始定密官的数量、原始国家秘密的数量、十年保密期限的比率等都出现了持续下降,详见表2

需要特别说明的是,2011年美国原始定密官只有2362人,创造了美国历史上的最低纪录。与之相对应的是美国原始定密数量也呈现逐年下降的趋势,到2011年底,原始定密数量是127000件,已经接近美国原始定密的最低历史纪录(最低纪录是克林顿政府在1996年创造的105163件),远远低于小布什政府的平均水平(小布什政府的最低纪录是表22008年的20余万件,最高纪录是2004年的35万件)。而十年解密比率的上升则表明,奥巴马政府70%的国家秘密期限被控制在10年以内。可见,奥巴马政府遏制国家秘密的改革已收到成效,而及时高效的保密教育培训所发挥的作用不可小觑。

最后,完善电子信息的定密及定密统计工作,确保新介质形式的国家秘密信息的安全。从近四年ISOO公布的年度报告看,虽然原始国家秘密的数量下降趋势明显,但美国国家秘密的总量却表现为快速上升的态势,主要原因是奥巴马政府上台以来派生定密的数量出现了直线上升,详见表3

从表3可以看出,在奥巴马执政期间,派生定密的数量增长很快,四年增长了近4倍。主要原因是奥巴马政府在推进透明化改革的同时,采取了一系列措施加强网络环境和各种电子环境下的定密工作,在教育培训中大量增加电子文档的定密培训内容,并要求ISOO在统计年度定密数字时涵盖电子环境下的定密情况,包括网页、博客、维基、简报和及时通讯、电子邮件等,全部需要按照ISOO的新规定进行定密,并计入派生定密的统计范畴,而这些工作必然导致派生定密数量的快速上升。正因为如此,从2009年开始,ISOO每年的年度报告都会专门分析派生定密增长情况:从2009年批评以前不统计电子环境下的定密信息导致派生定密数量不能反映定密真实情况;到2010年提出派生定密快速增长是各部门认真执行总统令新规定的表现,并预测2011年派生定密的数量将会继续上升;再到2011年特别表扬美国联邦调查局构建的全新定密统计系统充分考虑了电子环境下的定密情况,能够更真实地反映定密的准确数量等。可以说,ISOO对近年来各机构落实保密管理新政策的效果基本满意,美国的保密教育培训工作基本实现预期效果。

 

                美国保密教育培训工作对我国的启示

 

美国的经验启示我们,保密教育培训工作非常重要,是保密管理新思想和新政策得以贯彻实施的前提保证。知觉理论告诉我们,人们的行为并不是以现实为基础,而是以他们对现实的认知为基础的。所以这个世界其实是人们知觉到的世界,与真实世界的差距可能非常巨大,记住这一点对理解人的行为至关重要。具体到保密管理过程,当保密法律、法规和具体政策发生改变时,或者当保密管理的现实环境发生巨大变化时,保密教育培训工作必须及时跟进,以提高保密管理人员和涉密人员对新政策的感知能力和执行能力。保密教育培训的目的就是增强相关人员的感知能力,使其感知到保密形势的深刻变化和保密法律法规的新内容。感知力的提高是确保执行力有效的基础,从这个意义上说,做好保密教育培训工作是有效执行保密法律、法规和政策的根本保证。

美国的经验启示我们,保密教育培训的内容要精心设计,方法应该灵活多样。从教育培训的内容设计上看,我国的保密教育培训不能仅仅拘泥于修订后保密法的静态规定,以及泄密案件查处等传统教育内容,还应该增加近年来世情、党情、国情发生了哪些深刻变化的培训内容,亦需要增加应对政府信息公开改革大背景下如何处理信息公开与保密关系的具体举措,据以提高相关人员在深刻变化的国情、党情下有效执行全新保密法律法规的能力;从培训方式上讲,如何改变传统的灌输式授课模式,积极开发实战性的攻防演练,以及如何充分利用互联网资源,建立在线培训课程等,都是值得深入研究的课题。一个不争的事实是,保密教育培训要收到实效,就必须在培训的内容和方式上下功夫,因此,应充分借鉴美国的成功经验,不断丰富保密教育培训的内容,持续拓展培训方式,只有这样,我国的保密教育培训工作才能保持旺盛的生命力。

美国的经验还启示我们,保密教育培训要收到实效,充足的经费保障是前提和基础。一方面,调动相关人员的积极性,使其主动参与保密教育培训工作本身就需要不菲的经费支出;另一方面,培训教材、实战演练设备以及集中培训的组织工作等也需要巨额经费。从表1可以看出,美国在2005年保密教育培训的经费就已突破2亿美元;5年后迅速翻倍,达到4亿美元;到2011年底则突破5亿美元,创造了美国保密教育培训经费的历史纪录。从管理的一般原理看,投入其实未必一定有产出,也就是说,经费的投入有可能完全不能实现预期效果;但是,如果完全没有经费投入,就绝对不可能有任何产出。从这个意义上讲,必要的经费保障是做好保密教育培训工作的前提条件。在此基础上精心筹划教育培训的内容,合理设计培训方式,同时加大对教育培训的监督管理,才能确保保密管理的政策法规落到实处、发挥实效,推动我国保密管理的科学化、规范化、法制化水平再上新台阶。